Comments on the Approach Paper on Human Rights and NGO Accountability — L. David Brown, Hauser Center for Nonprofit Organizations, Harvard University • ES • EN • FR

La cuestión sobre la responsabilidad de las organizaciones no gubernamentales y los principios de derechos humanos convergen en varios ámbitos. Uno de ellos es en el sentido de que los derechos humanos a la reunión, a la asociación y a la libertad de expresión son fundamentales para la creación y la supervivencia de las organizaciones no gubernamentales como entidades organizadas en torno a una serie de valores e inquietudes de los ciudadanos. El espacio que tiene la acción de la sociedad civil y su legitimidad son objeto de profundos cuestionamientos en muchos contextos, al igual que la responsabilidad de las organizaciones no gubernamentales. Un segundo ámbito de confluencia es en el sentido de que los derechos humanos establecen normas que las organizaciones no gubernamentales en ocasiones transgreden a la vez que corren el riesgo de perder su credibilidad como actores que procuran el bienestar público. La responsabilidad y el cumplimiento de las expectativas que se tienen de las organizaciones no gubernamentales respecto a los derechos humanos son aspectos que pueden resultar cruciales para su efectividad en la medida en que estas organizaciones dependan de su reputación para movilizar recursos y ejercer influencia en los acontecimientos de la sociedad. Un tercer ámbito de convergencia es en el sentido de que algunas organizaciones no gubernamentales enfocan su labor en identificar las violaciones de los derechos humanos y en responsabilizar a los actores de las mismas. En la intensa labor que implica tratar de definir los derechos humanos y procurar su cumplimiento, se debe prestar especial atención a los asuntos relacionados con la legitimidad y la responsabilidad.

El documento conceptual es un poco superficial en cuanto a las definiciones de conceptos claves. En mis estudios sobre la legitimidad y la responsabilidad de las organizaciones no gubernamentales, he definido la legitimidad como la idoneidad y la justificación de la existencia de una organización y de sus actividades ante los actores claves que se desempeñan dentro de su ámbito de acción. Por otra parte, la responsabilidad se refiere a la capacidad que tiene una organización de responsabilizarse por su desempeño ante determinados actores. La responsabilidad se refiere a expectativas y reclamaciones concretas que los actores pueden plantear a una ONG, mientras la legitimidad se refiere a una percepción más general de su relevancia e idoneidad.¹

Yo argumentaría que la esencia de la misión de una organización no gubernamental reside en la definición de su legitimidad y responsabilidad. Concuerdo con el hecho de que las relaciones con los actores son un aspecto fundamental de la responsabilidad de las organizaciones no gubernamentales, pero a menudo resulta ambiguo quiénes son los “actores” primarios de estas organizaciones. Aunque con frecuencia se considera que los propietarios de empresas o los votantes de los gobiernos democráticos son los actores principales, la realidad es que las organizaciones no gubernamentales a menudo tienen responsabilidades ante diversos actores, incluidos los donantes, reguladores, clientes, socios, grupos destinatarios, entre otros.² Muchas organizaciones no gubernamentales tienen la tendencia a enfocarse en la “responsabilidad ascendente” que está vinculada con los actores que tienen mayor poder (como los donantes o los reguladores) y prestan menos atención a la responsabilidad “descendiente” o “introspectiva” que está vinculada con actores que tienen menos poder (como los clientes o el personal). El poner énfasis a la responsabilidad con respecto a la misión puede contribuir a clarificar en qué medida se debe prestar atención a las distintas exigencias de los actores para poder cumplir con esa misión (véanse los párrafos 12 y 24).

El documento conceptual en ocasiones se refiere a la legitimidad como la representación política de los grupos de interés de las organizaciones no gubernamentales (p.ej.: párrafos 10, 46). Si bien es cierto que algunas ONG son creadas para representar a grupos de interés, considero que los cuestionamientos relacionados con la legitimidad de estas organizaciones surgen con mayor frecuencia en otros ámbitos. Además de la legitimidad política que implica representar los intereses de los miembros o grupos de interés, las organizaciones no gubernamentales pueden argumentar que tienen una legitimidad jurídica relativa al cumplimiento de regulaciones y requisitos legales; una legitimidad normativa por representar y actuar a favor de normas y valores muy reconocidos; una legitimidad técnica o pragmática basada en sus reconocida trayectoria y experiencia especializada, y en sus capacidades y servicios que presta a los actores; una legitimidad de asociación creada por sus vínculos con instituciones o actores legítimos; y una legitimidad cognitiva que surge de su capacidad de cumplir con las expectativas que tienen los actores respecto a la percepción del mundo. Aunque son pocas las organizaciones no gubernamentales que reclaman legitimidad en todos estos ámbitos, todos ellos han sido reconocidos como posibles fuentes de legitimidad para los actores de la sociedad civil.³ Por consiguiente, se puede afirmar que existen muchos fundamentos posibles, que van más allá de la representación política, que permiten aceptar la idoneidad y justificar la existencia y las actividades de estas organizaciones.

Nuestros estudios sobre la evolución de las normas de la legitimidad y responsabilidad se han centrado en tres fuentes potenciales.⁴ Algunas veces las normas son establecidas a nivel de la sociedad por las leyes y regulaciones gubernamentales, como los requisitos para las auditorías anuales, o bien, por medio de la aceptación generalizada de normas y valores, como las expectativas relacionadas con el monto de los salarios que perciben los dirigentes de las organizaciones no gubernamentales. En otros casos, las normas son establecidas a nivel organizacional por medio de opciones estratégicas relacionadas con los grupos destinatarios y con los actores. Esta tendencia es particularmente común en áreas prácticas y novedosas o muy dinámicas respecto a las cuales no existen expectativas relacionadas con las normas. Una tercera fuente es el establecimiento de normas a nivel de dominio, en donde los grupos de organizaciones que tienen intereses en un área práctica determinada negocian normas relativas al área dentro del dominio correspondiente. El dominio puede ser una asociación sectorial, como el grupo de organizaciones que creó la Carta de responsabilidad de las Organizaciones Gubernamentales Internacionales. El dominio también puede ser una campaña de múltiples niveles, como una alianza de organizaciones no gubernamentales locales, nacionales e internacionales que unieron esfuerzos en la Campaña del Monte Apo para detener la inversión del Banco Mundial en una planta eléctrica en las Filipinas. Asimismo, el dominio puede ser una asociación de diversos sectores destinada a resolver un problema complejo, como el Proceso de Kimberly que movilizó organizaciones no gubernamentales, gobiernos y corporaciones transnacionales para regular el comercio ilícito de diamantes.⁵ La evolución de las normas es con frecuencia determinada por las formas de interacción que se dan entre los niveles nacionales, organizacionales y de los dominios.

El escenario internacional es un ámbito particularmente fértil para discutir las cuestiones relativas a la legitimidad y la responsabilidad y sus vínculos con los principios de derechos humanos. Los argumentos sobre la legitimidad y la responsabilidad resultan muy difíciles de sustentar en aquellas situaciones en que se comparten pocas fuentes de autoridad y cuando la comprensión de los problemas es deficiente. Más importante aún, el escenario internacional presenta una gran cantidad de ejemplos de negociación de nuevos conceptos y normas (como los principios de derechos humanos), así como ejemplos de nuevas instituciones que los aplican. La creación de la Carta de responsabilidades de las Organizaciones No Gubernamentales Internacionales (y la actual creación de normas de presentación de informes de las organizaciones no gubernamentales por parte del GRI), la creación del “principio cautelar” como alternativa a la “ciencia fundada” para regular los contaminantes orgánicos persistentes, y la creación y la nueva aplicación de un sistema regulador para controlar los “diamantes de conflicto” son todos ejemplos de la creación de nuevas normas que determinan la acción internacional. En un mundo cada vez más globalizado e interdependiente, esas negociaciones están contribuyendo a construir los conceptos y las instituciones de la gobernanza global justo en el momento cuando ésta más se necesita.

The issue of NGO accountability and human rights principles converge at several intersections. One is that the human rights of assembly, association and free speech are fundamental to the creation and survival of NGOs as agencies organized around values and citizen concerns. The space for and legitimacy of civil society activity is under attack in many contexts and with it the accountability of NGOs. A second intersection is that human rights set standards that NGOs violate at the peril of losing their credibility as actors for the public good. To the extent that NGOs depend on their reputations to mobilize resources and influence events, their compliance with and accountability to human rights expectations can be critical to their effectiveness. A third is that some NGOs are focused on identifying human rights violations and holding violators accountable. Working at the sharp edge of defining and enforcing human rights principles requires careful attention to legitimacy and accountability issues.

The approach paper is a bit vague about definitions of key concepts. In my work on NGO legitimacy and accountability, I have focused on legitimacy as the appropriateness of and justification for an organization’s existence and activities in the eyes of key actors in its environment. Accountability, in the other hand refers to an organization’s answerability for its performance to specific stakeholders. Accountability refers to concrete expectations and claims that stakeholders might make upon an NGO, while legitimacy refers to a more general perception of its relevance and appropriateness.¹

I would argue that the mission of the NGO should be at the heart of defining its legitimacy and accountability. I agree that relations with stakeholders are central to NGO accountability, but who the “primary” stakeholders are for NGOs is often ambiguous. While the owners of businesses or the voters in democratic governments are usually seen as their primary stakeholders, NGOs are often accountable to multiple stakeholders—including donors, regulators, clients, partners, targets, staff, and so on.² Many NGOs are tempted to focus on “upward accountability” to powerful stakeholders (e.g., donors or regulators) and to give less attention to “downward” or “inward” accountability to less powerful stakeholders ( e.g., clients or staff). Emphasizing accountability to mission can help clarify how much attention they should be paying to different stakeholder claims to implement that mission (see paras 12 & 24).

The approach paper sometimes discusses legitimacy as political representation of NGO constituents (e.g., paras 10, 46). While it is true that some NGOs are organized to represent constituencies, I believe that claims to NGO legitimacy are more commonly rooted in other bases. In addition to political legitimacy from representing the interests of members or constituents, NGOs may claim legal legitimacy grounded in compliance with regulations and legal requirements; normative legitimacy from embodying and acting for widely-shared values and norms; pragmatic or technical legitimacy based on demonstrated expertise, capacities and services to stakeholders; associational legitimacy created by ties to legitimate actors or institutions; and cognitive legitimacy from their fit with stakeholder expectations about how to understand the world. While few NGOs claim legitimacy on all these bases, they have all been recognized as potential legitimacy sources for civil society actors.³ So there are many plausible grounds for accepting their existence and activities as appropriate and justifiable other than political representation.

Our work on the evolution of standards of legitimacy and accountability has focused on three potential sources.⁴ Sometimes standards are set at the societal level by government legislation and regulation, such as requirements for annual audits, or by widespread acceptance of social norms and values, such as expectations about the size of NGO leaders’ salaries. In other cases standards are set at the organizational level by strategic choices about performance targets and attention to stakeholders. This is particularly common in practice areas that are novel or rapidly-changing so widely-held expectations about standards do not exist. A third source is standard setting at the domain level, where groups of organizations with interests in an area of practice negotiate domain standards for the area. The domain might be a sector association, such as the group of international NGOs that created the International NGO Accountability Charter; it might be a multi-level campaign, such as alliance of local, national and international NGOs that worked together in the Mt Apo Campaign to stop World Bank investment in a Philippines power plant; or it might be a multi-sector partnership to solve an intransigent problem, such as the Kimberly Process that mobilized NGOs, governments and transnational corporations to regulate the illicit diamond trade.⁵ The evolution of standards is often shaped by interactions among national, domain and organizational levels.

The international arena is a particularly fertile arena for discussion of legitimacy and accountability issues and their links to human rights principles. Accountability and legitimacy claims are difficult to establish in the context of few shared authorities and poorly-understood problems. Perhaps more importantly, the international arena is rich with examples of the negotiation of new concepts and standards (human rights principles for example) and new institutions to implement them. The creation of the IANGO Charter of Accountability (and the current development of NGO reporting standards by the GRI), the development of the “precautionary principle” as an alternative to “sound science” in regulating persistent organic pollutants, and the creation and reimplementation of a regulator system to control “conflict diamonds” are all examples of the creation of new standards that shape international activity. In an increasingly globalized and interdependent world, those negotiations are constructing the concepts and institutions of global governance at a time when that governance is sorely needed.

La question de la redevabilité des ONG et celle des principes relatifs aux droits humains se recoupent de diverses manières. Le premier point de recoupement est que les droits humains relatifs aux droits de réunion, d’association et de liberté de parole jouent un rôle fondamental pour permettre la création et la pérennité des ONG en tant qu’organisations structurées autour de valeurs et de préoccupations citoyennes. L’espace nécessaire aux activités de la société civile et la légitimité de celles-ci sont la cible d’attaques dans de nombreux contextes et il en va de même pour la question de la redevabilité des ONG. Un autre point de convergence est que les droits humains énoncent des normes que les ONG ne peuvent violer qu’au risque de perdre leur crédibilité en tant qu’acteurs agissant pour le bien public. Dans la mesure où les ONG s’appuient sur leur réputation pour mobiliser des ressources et avoir une influence, le fait de respecter les principes exprimés par les droits humains et de faire preuve de responsabilité à leur égard peut jouer un rôle essentiel pour garantir leur efficacité. Un troisième point de recoupement est le travail spécifique que mènent certaines ONG visant à identifier les violations des droits humains et à exiger que leurs auteurs aient à rendre compte de leurs actes. Lorsque l’on travaille sur le terrain périlleux de la définition et de l’application des principes des droits humains, il est nécessaire d’accorder une attention particulière aux questions relatives à la légitimité et la redevabilité.

Le papier d’orientation reste assez flou sur la définition des concepts-clé. Dans le travail que j’ai mené sur la légitimité et la redevabilité des ONG, j’ai voulu montrer que la légitimité constituait à la fois le fondement adéquat et la justification de l’existence et des activités d’une organisation par rapport aux acteurs clé du contexte dans lequel elle opère. La redevabilité, quant à elle, renvoie aux comptes que l’organisation doit rendre à certaines parties prenantes spécifiques quant à sa performance. La redevabilité porte sur les attentes et les demandes concrètes que les parties prenantes peuvent avoir à l’égard d’une ONG, tandis que la légitimité se réfère à la perception que l’on a plus généralement de son importance et du bien-fondé de son action.¹

Je suis d’avis, pour ma part, que la mission d’une ONG devrait être au cœur de la définition de sa légitimité et de sa redevabilité. Certes, les relations qu’a une ONG avec ses parties prenantes sont essentielles pour définir sa redevabilité, mais la question de savoir quelles sont les parties prenantes « principales » d’une ONG est souvent loin d’être simples. Alors qu’en général, en ce qui touche aux entreprises ou aux gouvernements démocratiques, les actionnaires et les électeurs, sont respectivement considérés comme étant les parties prenantes « principales », les ONG ont souvent des relations de redevabilité envers de multiples parties prenantes – que ce soient leurs bailleurs de fonds, les autorités de contrôle, les clients, les partenaires, leurs publics cibles ou encore leurs salariés.² De nombreuses ONG sont tentées de privilégier une « redevabilité par le haut», en se focalisant sur les comptes qu’elles ont à rendre à des parties prenantes puissantes (par exemple les bailleurs de fonds ou les autorités de contrôle) et d’accorder moins d’attention à une redevabilité « par le bas » ou « interne » envers des parties prenantes moins puissantes (par exemple des clients ou les salariés). Le fait de souligner qu’une ONG est redevable de sa mission peut contribuer à clarifier le degré d’attention que les ONG doivent consacrer aux exigences des différentes parties prenantes quant à l’accomplissement de leur mission (voir les paragraphes 12 et 24).

Le document d’orientation envisage parfois la question de la légitimité sous l’angle de la représentation politique que les ONG exercent pour le compte de leurs parties prenantes (par exemple aux paragraphes 10 et 46). S’il est vrai que certaines ONG visent d’abord à représenter un public particulier, je considère que la légitimité des ONG repose plus souvent sur d’autres fondements. Outre la légitimité politique découlant de la représentation de membres ou de publics donnés, les ONG peuvent revendiquer une légitimité juridique ancrée dans le respect de règlements et d’obligations juridiques ; une légitimité normative découlant du fait qu’elles incarnent et agissent au nom de valeurs et de normes communes; une légitimité pragmatique ou technique fondée sur l’expertise, la compétence et les services reconnus qu’elles déploient au bénéfice de leurs parties prenantes ; une légitimité associative générée par les liens tissés avec des acteurs ou des institutions légitimes ; et une légitimité cognitive découlant de leur adaptation aux attentes des parties prenantes quant à la manière de comprendre le monde. Si peu d’ONG revendiquent une légitimité basée sur l’ensemble de ces fondements, ces derniers ont tous été reconnus comme des sources potentielles de légitimité pour les acteurs de la société civile.³ Il existe donc de nombreux motifs plausibles, autres que ceux relatifs à la représentation politique, pour accepter le fait que l’existence et les activités des ONG sont appropriées et justifiées.

Notre travail sur l’évolution des normes relatives à la légitimité et à la redevabilité a porté sur trois sources potentielles.⁴ Ces normes sont parfois fixées au niveau sociétal par des lois et des règlements gouvernementaux, tels que l’obligation de soumettre des audits annuels ou par le biais de normes et de valeurs sociales généralement acceptées, telles que l’idée que l’on se fait du montant du salaire des dirigeants d’ONG. Dans d’autres cas, ces normes sont fixées au niveau organisationnel en découlant de choix stratégiques relatifs aux objectifs de performance et à l’intérêt à porter aux attentes des parties prenantes. C’est particulièrement le cas dans les domaines d’activités novatrices ou qui évoluent rapidement, et dans lesquels il n’y a pas d’accord sur des normes à respecter. Le domaine d’activité représente une troisième source d’élaboration de normes. En l’occurrence, des groupes d’organisations travaillant dans un domaine particulier négocient des normes d’action pour ce champ d’activité. Ces normes d’action peuvent être élaborées dans le cadre de réseaux d’associations, à l’instar du groupe d’ONG internationales qui ont établi la Charte de Responsabilité des ONG internationales ; elles peuvent découler de campagnes menées à des niveaux multiples, comme l’alliance entre ONG locales, nationales et internationales qui ont travaillé ensemble dans la Mt. Apo Campaign visant à mettre un terme au financement par la Banque mondiale d’une centrale électrique aux Philippines ; ou elles peuvent être le résultat d’un partenariat multisectoriel destiné à résoudre un problème particulièrement complexe, tel que le processus de Kimberly, autour duquel des ONG, des gouvernements et des entreprises transnationales se sont mobilisés pour réguler le commerce illicite de diamants.⁵ L’évolution des normes est souvent déterminée par des interactions entre des niveaux gouvernementaux, organisationnels et ces différents domaines d’activité.

L’arène internationale représente un forum particulièrement propice pour débattre des questions relatives à la légitimité et à la redevabilité et de leurs liens avec les principes de droits humains. Il est difficile de faire valoir des exigences en matière de redevabilité et de légitimité en l’absence de sources d’autorités communes et lorsque les problèmes que ces notions soulèvent sont mal compris. Surtout, l’arène internationale offre de nombreux exemples de négociations à propos de concepts et de normes novateurs (les principes de droits humains par exemple) et d’institutions nouvelles chargées de les mettre en œuvre. L’adoption de la Charte de Responsabilité des ONG internationales (et l’actuelle élaboration de normes de reporting par le GRI), le développement du « principe de précaution » en tant qu’alternative à la « science dure » comme mode de régulation des polluants organiques persistants, et la création et la relance d’un système de régulation visant à gérer les « conflits de diamants » représentent tout autant d’exemple de normes nouvelles créées pour informer les relations internationales. Dans un monde sans cesse plus global et interdépendant, ces négociations continuent de façonner les concepts et les institutions d’une gouvernance mondiale, dans une conjoncture où cette gouvernance fait cruellement défaut.