« Straight Back, Soft Front » (des principes solides alliés à une ouverture d’esprit) : Redevabilité des ONG et droits humains — Michael Edwards, Distinguished Senior Fellow à Demos, New York • FR • EN • ES

Pourquoi les débats sur la redevabilité des ONG génèrent-ils autant de tensions et de désaccords ? C’est parce que – au delà des débats sur les meilleurs types de critères d’évaluation, de méthodes et de cadres de régulation à adopter – la notion de redevabilité soulève des questions beaucoup plus complexes, relatives au pouvoir et à la responsabilité, à la santé de la démocratie, et à la viabilité sur le long terme d’une action citoyenne indépendante.

Selon moi, la nécessité de faire en sorte que les ONG soient redevables de leurs actions ne fait pas débat, mais il existe des préoccupations légitimes quant à ce que cette obligation de redevabilité recouvre en pratique, en particulier pour les groupes de défense des droits humains qui opèrent dans des contextes politiques où la notion de redevabilité peut être utilisée comme un moyen de restreindre leurs activités. Il faut donc avant tout placer le débat sur la redevabilité dans son contexte, avant de pouvoir trouver des solutions négociées, qui soient viables aussi bien pour les ONG que pour les gouvernements. L’étape suivante est donc de trouver un équilibre réaliste entre les droits et les responsabilités, de façon à protéger la liberté d’association en contrepartie d’une surveillance publique légitime. « Straight Back, Soft Front » (des principes solides alliés à une ouverture d’esprit) est une expression que l’on entend souvent de la part des militants des mouvements sociaux, et elle résume très bien ce processus : à savoir le fait de défendre fermement sa mission et ses principes tout en faisant face à ses responsabilités avec autant de créativité et de flexibilité que possible.

La plupart d’entre nous entretiennent un rapport d’amour-haine avec la concentration du pouvoir, en préférant rendre le pouvoir aussi diffus que possible afin d’atténuer les risques d’abus de pouvoir. Pour autant nous sommes également conscients du fait que la concentration du pouvoir est essentielle pour garantir la justice sociale, lorsqu’il est exercé par l’État dans sa capacité de garant ultime de la sécurité humaine, et de détenteur principal d’obligations au regard des droits internationalement reconnus ; ou lorsqu’il est exercé par de grandes ONG et des mouvements sociaux qui ont la capacité de protéger les droits humains et de faire pression pour obtenir des réformes politiques par le biais d’une opposition concertée.

La notion de redevabilité est le mécanisme qui complète cette équation en jouant un rôle de contrepoids à la concentration du pouvoir. Nous sommes tous tenus de répondre de nos actions, ce qui correspond sans doute à la définition la plus simple de la redevabilité dont nous disposons. Bien entendu, le concept est plus complexe que cela, mais je pense que toutes les définitions incluraient à la fois la responsabilité de rendre compte aux parties prenantes de manière claire et transparente de toutes les activités qui affectent leur vie, et le fait d’accepter de se soumettre, à certaines conditions, au contrôle d’une autorité légitime.

Mais qu’est-ce qui rend cette autorité « légitime » ? Les restrictions à la liberté d’expression et d’association, la multiplication des formes plus interventionnistes de régulation et d’enquête ainsi que l’intrusion d’impératifs sécuritaires dans les débats portant sur les ONG et leur action, empreignent la notion de redevabilité d’un halo plus inquiétant. Et dans des contextes qui sont extrêmement « sécuritisés » ou politisés, il est plus difficile d’aboutir à des innovations en matière de redevabilité des ONG. En effet, les résultats de cet exercice de redevabilité – obtenus par le biais d’une ouverture plus grande à la surveillance publique – peuvent être détournés pour réduire à néant une organisation ou interdire son accès à des voies d’influence ou de ressources, alors qu’ils devraient être un moyen de l’inciter à améliorer ses performances. Dans ces situations la nature politique de la question de la redevabilité des ONG génère beaucoup plus de désaccords que ses aspects techniques. Mais alors, que devrions-nous faire ?

Je pense que le meilleur moyen est de reconnaître que toutes les ONG ont des droits et des responsabilités qui doivent être négociés en permanence, selon le contexte, de façon à assurer la possibilité de mener de manière indépendante des actions citoyennes tout en respectant, en contrepartie, les régulations visant à assurer que ces actions sont effectuées dans l’intérêt public. Si le concept d’« intérêt public » est trop vague et amorphe pour être effectif ou opérationnel, on peut au moins faire en sorte que les activités qui prétendent être « bénéfiques » soient rendues publiques et se soumettent à une surveillance du public. La possibilité de savoir ce que fait une organisation et de pouvoir ensuite poser des questions est sans aucun doute le fondement de la redevabilité.

Pour autant, il est peu probable que le fait de compter exclusivement sur une régulation volontaire ou une autorégulation parvienne à éliminer les exemples de mauvaises pratiques, ou soit politiquement réalisable dans des contextes où les gouvernements doivent démontrer qu’ils exercent leur pouvoir de contrôle de façon uniforme et systématique sur l’ensemble des institutions sociales. Rien dans la nature des ONG n’indique que ces contrôles ne sont pas nécessaires, et si l’autorégulation s’avère inadéquate pour le secteur économique privé ou, de fait, pour les gouvernements, il est difficile de pouvoir soutenir que les ONG doivent faire l’objet d’une exception – mis à part dans les cas où la mise en œuvre de mécanismes spécifiques de responsabilité expose l’organisation, ou ceux qu’elle défend, au risque de violations de droits fondamentaux, droits qui ont précédence sur ceux des autorités qui régulent l’espace d’action des ONG.

Dans ces situations, l’équilibre entre les droits et les responsabilités des ONG va évidemment être modifié, même si les gouvernements continuent de se prévaloir d’un principe d’uniformité de traitement. Et, dans toutes ces situations, la définition de ce qui est légitime fera en définitive l’objet d’une lutte juridique et politique. Les ONG de défense des droits humains sont confrontées de manière aiguë à ces dilemmes, mais il n’existe pas de « formule magique » pour les résoudre – on ne peut que négocier continuellement, avec courage et flexibilité, pour retisser le réseau des droits et des responsabilités de manière constamment évolutive. Le principe « straight back, soft front » nous permettra d’y parvenir.

Why do discussions about NGO accountability generate so much tension and disagreement? Because – underlying disputes about which metrics, methods and regulatory frameworks are the best – accountability touches on much deeper issues of power and responsibility, the health of democracy, and the survival of independent citizen action in the many years to come.

In my experience there is no disagreement about the need for NGOs to be accountable, but there are justifiable concerns about what this means in practice, especially for human rights groups in political contexts where accountability can be used as a device to curb their activities. Setting the accountability discussion in context is the first step towards negotiating solutions that work for both NGOs and governments. The next step is to find a workable balance between rights and responsibilities that protects the freedom to organize in return for legitimate public scrutiny. “Straight back, soft front” is a phrase often heard among social activists, and it describes this process well: hold firm to your mission and principles while addressing accountability with as much creativity and flexibility as possible.

Most of us have a love-hate relationship with concentrated power, preferring to diffuse power as much as possible in order to mitigate its abuses. Yet we also know that concentrated power is essential to social justice when exercised through the State in its role as the ultimate guarantor of human security and the duty bearer of rights-based international obligations; or through large NGOs and social movements that can protect human rights and push through policy reforms in the face of concerted opposition.

Accountability is the mechanism that completes this equation by acting as a counterweight to concentrated power. We all share the obligation to answer for our actions, which is probably the simplest definition of accountability we have. Of course it’s more complicated than that, but I think all definitions would include the responsibility to report to stakeholders clearly and transparently on any activities that affect their lives, and the willingness to submit, under certain conditions, to the judgments of a legitimate authority.

But what makes authority ‘legitimate?’ Curbs on freedom of speech and of association, the rise of more intrusive forms of regulation and investigation, and the securitization of debates around NGOs and their work, all give accountability a more sinister ring. And in climates that are highly-securitized or politicized, innovations in NGO accountability are more difficult to achieve because the results – gained through increasing openness to public scrutiny – may be used to destroy the organization or close off its access to influence and resources, rather than as an incentive to improve its performance. In these situations, the politics of NGO accountability turn out to be much more divisive than the technics, so what should we do?

I think the best path is to recognize that all NGOs have rights and responsibilities that must be constantly negotiated according to the context, thus protecting the space for independent citizen action in exchange for compliance with regulations that ensure that they operate in the public interest. If the ‘public interest’ is too vague and amorphous a concept to be useful in a real or operational sense, then at least one can ensure that activities that are claimed to be ‘beneficial’ are openly disclosed and accessible for public questioning. The opportunity to know what an organization does and ask questions as a result is surely the bedrock of accountability.

Nevertheless, an exclusive reliance on voluntary or self-regulation is unlikely to be effective in weeding out examples of malfeasance, or politically feasible in contexts where governments must be seen to exercise their powers of oversight consistently across all institutions in society. There is nothing about NGOs that makes such oversight unnecessary, and if self-regulation is inadequate for business or indeed for governments then it is difficult to argue a special case for NGOs, except where the application of specific accountability mechanisms exposes an organization, or those it serves, to violations of their fundamental rights – rights which outrank those of the authorities who govern the space for NGO activity.

In these situations, the balance between NGO rights and responsibilities will obviously shift, even though governments may continue to insist on unitary treatment. And as in all such situations, the definition of what is legitimate eventually turns into a legal and political contest. Human rights NGOs experience these dilemmas with particular force, but there is no ‘magic bullet’ available to resolve them, only an ongoing negotiation that requires the courage and flexibility to re-weave rights and responsibilities into a continuously-evolving tapestry. “Straight back, soft front” will see us through.

¿Por qué las discusiones sobre la responsabilidad de las organizaciones no gubernamentales generan tanta tensión y desacuerdo? Esta interrogante se puede responder argumentando que, en el fondo de las discusiones que tratan de determinar cuáles son los mejores métodos, criterios de medición y marcos reguladores, el concepto de la rendición de cuentas abarca cuestiones más profundas relacionadas con el poder y la responsabilidad, así como la salud de la democracia y la futura supervivencia de la acción civil independiente.

Con base en mi experiencia, considero que, aunque no existe desacuerdo en torno al hecho de que las organizaciones no gubernamentales deban ser responsables, sí existen una serie de inquietudes fundadas sobre lo que esto significa en la práctica, en particular en el caso de los grupos defensores de los derechos humanos que actúan en contextos en donde la rendición de cuentas se puede utilizar como un mecanismo para restringir sus actividades. Por lo tanto, el primer paso para procurar la negociación de soluciones que resulten efectivas tanto para las organizaciones no gubernamentales como para los gobiernos consiste en enmarcar la discusión sobre la responsabilidad dentro del contexto correspondiente. El siguiente paso consiste en procurar un equilibrio funcional entre los derechos y las responsabilidades que proteja la libertad de organización a cambio del escrutinio legítimo público. “Aplomo latente, transigencia evidente” es una frase que utilizan a menudo los activistas sociales, la cual describe de manera efectiva el proceso: mantenerse fiel a la misión y a los principios considerando a la vez la responsabilidad de la forma más flexible y creativa que sea posible.

La mayoría de nosotros tenemos una relación de sentimientos encontrados con la concentración del poder, pues preferimos distribuir el poder en la medida de lo posible con el fin de mitigar los abusos. Sin embargo, también estamos conscientes de que la concentración de poder es fundamental para procurar la justicia social cuando el poder se ejerce por medio del Estado, así como de su función de garante supremo de la seguridad humana y como titular de las obligaciones internacionales fundamentadas en los derechos; o bien, cuando dicho poder se ejerce por medio de organizaciones no gubernamentales y movimientos sociales de gran envergadura capaces de proteger los derechos humanos y de promover reformas de políticas de cara a la oposición concertada.

La rendición de cuentas es el mecanismo que viene a completar esta ecuación al actuar como contrapeso de la concentración del poder. Todos nosotros compartimos la obligación de responder por nuestras acciones, lo cual constituye probablemente la definición más simple del concepto de la responsabilidad. No cabe duda de que se trata de un concepto mucho más complejo, pero considero que todas las definiciones de la responsabilidad incluyen la responsabilidad de rendir informes con claridad y transparencia a las partes interesadas sobre cualquier actividad que afecte sus vidas, así como la disposición de someterse, en determinadas condiciones, al criterio de alguna autoridad legítima.

En este sentido, cabe preguntarse qué es lo que otorga la “legitimidad” a una autoridad determinada. Las restricciones de la libertad de expresión y de asociación, el aumento de formas reguladoras y de investigación más intervencionistas, y la “segurización” de los debates sobre las organizaciones no gubernamentales y su labor son aspectos que dan un tinte perverso al concepto de responsabilidad. Asimismo, en los entornos muy politizados u orientados a la seguridad, resulta aún más difícil procurar innovaciones en el ámbito de la responsabilidad de las organizaciones no gubernamentales en vista de que los resultados que se han logrado por medio de una mayor apertura al escrutinio público pueden ser utilizados para destruir a la misma organización o para cerrarle el acceso a fuentes de influencia o de recursos, en vez de utilizarlos como incentivo para mejorar su desempeño. En estas situaciones, la política de la responsabilidad de las organizaciones no gubernamentales resulta mucho más divisoria que los aspectos técnicos. Cabe preguntarse entonces, ¿qué debemos hacer ante este panorama?

Considero que el procedimiento más apropiado es reconocer que todas las organizaciones no gubernamentales tienen derechos y responsabilidades que deben negociarse constantemente de acuerdo con el contexto, lo cual permite proteger el espacio para la acción ciudadana independiente, pero a cambio del cumplimiento de las regulaciones pertinentes que permite garantizar que estas organizaciones actúan a favor del interés público. Cuando el concepto del “interés público” es tan difuso y amorfo que no se puede utilizar en un sentido real y operativo, entonces al menos se puede garantizar que las actividades que se suponen “benéficas” se puedan divulgar ampliamente y poner a disposición del público para su cuestionamiento. La oportunidad de conocer la labor de una organización y de plantear cuestionamientos sobre la misma es sin duda el fundamento del concepto de la responsabilidad.

No obstante, cuando se depende en forma exclusiva de la autorregulación o de la regulación voluntaria es poco probable que esta práctica resulte efectiva para examinar casos de malversación, como también es improbable que resulte políticamente factible en contextos donde se espera que los gobiernos ejerzan sus poderes de supervisión de forma sistemática en todas las instituciones de la sociedad. Las organizaciones no gubernamentales no tienen nada en especial que las exima de esa supervisión, y si la autorregulación resulta inadecuada para las empresas e incluso para los gobiernos, es difícil sustentar un caso especial para argumentar que la autorregulación sí se debería aplicar en las organizaciones no gubernamentales, salvo en los casos en que la aplicación de mecanismos específicos de rendición de cuentas expongan a una organización o a sus beneficiarios a posibles violaciones de sus derechos fundamentales, a saber, los derechos que superan a los de las autoridades que gobiernan el ámbito de acción de las organizaciones no gubernamentales.

En estas situaciones, el equilibrio entre los derechos y las responsabilidades de las organizaciones no gubernamentales lógicamente cambiaría aun cuando los gobiernos continúen insistiendo en aplicar un trato uniforme. Y como sucede en todas esas situaciones, la definición de la “legitimidad” llega a convertirse en una competencia de carácter legal y política. Las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos enfrentan en mayor medida estas disyuntivas, pero no existe una solución mágica para resolverlas. Por lo tanto, se debe recurrir a la negociación continua, la cual se debe hacer con la valentía y la flexibilidad necesarias para entretejer los derechos y las responsabilidades en el dinámico caleidoscopio contextual. La aplicación del principio del “aplomo latente, transigencia evidente” nos permitirá llevar nuestra labor a un buen término.